張千帆、張永生

去年6月,中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》,在放開“三孩”的同時要求“生育、養(yǎng)育、教育成本顯著降低”,并“推進教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給”、“推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化,有效解決‘擇校熱’難題。”此后,中央和地方各部門出臺了一系列配套教育政策,以應(yīng)對生育政策的放開所帶來的教育資源和住房壓力,其中某些政策可能影響和制約民辦教育的發(fā)展。譬如北京、天津、深圳、武漢、蘭州、廈門、蘇州、長春等多個城市或市轄區(qū)陸續(xù)推出了“六年一位”政策,即一套房產(chǎn)六年內(nèi)只提供一個登記入學(xué)學(xué)位。國務(wù)院頒布的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第31條則規(guī)定,實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生,納入審批機關(guān)所在地統(tǒng)一管理。就在日前,教育部辦公廳還印發(fā)《關(guān)于進一步做好普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》(以下簡稱《通知》),要求各地全面落實公辦民辦學(xué)校同步招生政策;民辦義務(wù)教育學(xué)校要優(yōu)先滿足學(xué)校所在區(qū)縣學(xué)生入學(xué)需求,不得跨越設(shè)區(qū)的市招生。

面對老齡化不斷加劇的中國社會結(jié)構(gòu),中央出臺“三孩”政策的初衷是放開生育限制、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu),為此必須降低孩子的教育成本并推進教育公平。然而,教育公平是中國長期未能實現(xiàn)的“老大難”;積重難返的教育不公嚴(yán)重加劇了孩子的學(xué)習(xí)壓力,顯著增加了家庭的養(yǎng)育和教育成本。在優(yōu)質(zhì)高等教育資源嚴(yán)重稀缺且分布不均衡、大學(xué)招生存在嚴(yán)重地方保護主義的情況下,各地高考壓力巨大并降解為高中乃至整個義務(wù)教育階段的學(xué)習(xí)壓力。一般家庭的孩子普遍上多個課外班,既擠壓了正常的休息娛樂時間,又增添了家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。去年7月,為了給學(xué)生“減負(fù)”,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》,大力整頓校外培訓(xùn)機構(gòu),造成教輔行業(yè)哀鴻一片,但是這類運動式的行政措施治標(biāo)不治本,并不能解開教育不公的制度癥結(jié),也不能實質(zhì)性地改善教育公平、減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)并降低教育成本。

譬如當(dāng)前各地出臺的“六年一位”政策規(guī)定,一套房產(chǎn)在6年內(nèi)只能有1名直系子女在就近學(xué)區(qū)內(nèi)入學(xué)、3年內(nèi)只能有1名直系子女在就近初中入學(xué),目的是為了防止“三孩”政策擠兌當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育資源并造成學(xué)區(qū)房炒作升溫,從而既避免學(xué)區(qū)房頻繁易手并控制房價,又減緩優(yōu)質(zhì)學(xué)校接受學(xué)生的壓力。雖然許多這類政策都規(guī)定了符合國家生育政策的“二胎”例外,但仍然會對生育產(chǎn)生間接的不利影響。事實上,“學(xué)區(qū)房”本身就是義務(wù)教育資源分配嚴(yán)重不公產(chǎn)生的現(xiàn)象。同樣作為地方政府承擔(dān)的公共事業(yè),少數(shù)學(xué)校師資力量強、教學(xué)設(shè)施優(yōu)、考取重點高中或大學(xué)的學(xué)生多,因而有條件買房的家庭趨之若鶩,造成這些學(xué)區(qū)房價畸高。如果地方政府對其轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校平等分配教育資源,本不應(yīng)該存在“學(xué)區(qū)房”現(xiàn)象。“六年一位”政策不僅不能抑制房價,反而人為減少優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的供給,從而進一步加劇高質(zhì)量教育資源的供需矛盾;原來一套房能夠滿足不止一個子女的教育需求,現(xiàn)在可能需要購置更多的房產(chǎn)來滿足同樣需求。真正的解決之道在于地方加大義務(wù)教育的財政資助,使各學(xué)區(qū)之間生均教育經(jīng)費趨于平等,促進不同學(xué)區(qū)教學(xué)質(zhì)量的平等化。

即便擁有學(xué)區(qū)房并符合“六年一位”的要求,子女也不見得能就讀于公立學(xué)校,因為還有戶籍條件等限制。這種現(xiàn)象在京滬兩市最為明顯,同一學(xué)區(qū)的學(xué)生也分“三六九等”。北京小學(xué)入學(xué)分為京籍和非京籍學(xué)生,京籍學(xué)生優(yōu)先;京籍學(xué)生中,又以“政策保障”類學(xué)生最為優(yōu)先。如果一個學(xué)區(qū)的教育資源不足以容納全部三類學(xué)生,那么非京籍學(xué)生甚至部分京籍學(xué)生即無法進入相對優(yōu)質(zhì)的學(xué)校。這種以戶籍甚至身份為標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)生進行不同對待的做法顯然構(gòu)成歧視,嚴(yán)重侵犯了學(xué)生接受義務(wù)教育的平等權(quán)利。

事實上,教育平等正是中國憲法的明確要求。1982年憲法第33條規(guī)定:“公民在法律面前一律平等”,第46條規(guī)定:“公民有受教育的權(quán)利”,可見國家不但有義務(wù)保證公民的受教育權(quán),而且有義務(wù)讓公民的受教育權(quán)得到平等保護。在小學(xué)和初中九年義務(wù)教育階段,教育機構(gòu)以公立學(xué)校為主,私立學(xué)校為輔,政府至少有義務(wù)實現(xiàn)公立學(xué)校教育資源的平等分配。在這個方面,發(fā)達國家的有益經(jīng)驗值得借鑒。譬如美國的公立義務(wù)教育主要由地方房產(chǎn)稅資助,難免貧富懸殊,但聯(lián)邦和州政府通過財政資助部分彌補了這一差距,使得學(xué)生的人均教育經(jīng)費更趨平等。如果教育人均投入相差過大,還可依據(jù)第14修正案的“平等保護”條款提出憲法訴訟。

在公立義務(wù)教育資源不可能一下子實現(xiàn)學(xué)區(qū)平等的情況下,民辦教育成為義務(wù)教育資源的重要補充力量,并有助于實現(xiàn)教育公平。戶籍限制與“六年一位”等政策將某些適齡兒童擋在公立學(xué)校的大門外,但如果家庭具備一定條件,那么即便進不了中意的公立學(xué)校,至少可以選擇質(zhì)量較高的民辦學(xué)校。事實上,即便本學(xué)區(qū)沒有較好的民辦學(xué)?；蚬W(xué)校,還可以把孩子送到學(xué)區(qū)外的民辦學(xué)校,因為公立學(xué)校出于公平考慮要求就近入學(xué),民辦學(xué)校則基于自由辦學(xué)原則而限制更少。這樣,“六年一位”乃至戶籍要求等限制性政策的后果就沒有那么嚴(yán)重了。在這個意義上,民辦學(xué)校不僅提高了學(xué)生接受義務(wù)教育的自由度,而且也促進了教育資源分配的平等化,減輕了公立教育因為資源分配不公而造成的違憲后果。

然而,盡管《民辦教育促進法》明確規(guī)定民辦學(xué)校享有招生自主權(quán),這項權(quán)利卻受到其《實施條例》的限制。第31條規(guī)定,實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生;實施普通高中教育的民辦學(xué)校應(yīng)主要在學(xué)校所在設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)招生,只有符合省級教育行政部門有關(guān)規(guī)定的才可以跨區(qū)域招生。最近,成都市公布2022年小一和小升初招生政策,要求民辦學(xué)校不得在成都市外區(qū)域招生。近日發(fā)布的教育部《通知》強調(diào),民辦學(xué)校要優(yōu)先滿足所在區(qū)縣學(xué)生的入學(xué)需求,不得跨越設(shè)區(qū)的市招生。如上所述,堅持就近入學(xué)、減少優(yōu)質(zhì)公辦高中跨區(qū)域招生計劃有助于促進憲法平等,但是限制民辦學(xué)?？鐓^(qū)域招生則似乎不具備合理性。這樣做只能限制民辦學(xué)校的招生自主與辦學(xué)自由,削弱民辦教育的活力及其彌補公立義務(wù)教育不足的作用。事實上,國外民辦教育(如各種國際學(xué)校)不僅可以通過設(shè)置住宿學(xué)校在本國全境內(nèi)自由招生,甚至可以招收境外國際學(xué)生,極大激發(fā)了教育活力并提升本國的義務(wù)教育資源。

《實施條例》和《通知》涉嫌違反《民辦教育促進法》的招生自主原則,公立義務(wù)教育的資源分配不公和戶籍限制更是違反了憲法第33、46條。要制止違憲或違法行為,必須存在有效的法律救濟。雖然中國的合憲性審查任重道遠(yuǎn),但似乎已初現(xiàn)端倪。2018年修憲,全國人大法律委員會正式更名為“憲法與法律委員會”,表明全國人大將對法律法規(guī)的合憲性審查發(fā)揮更大作用。2019年12月,全國人大常委會審議通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》,規(guī)定“國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”均可提出審查建議,目前主要由常委會下屬的法規(guī)審查備案室進行審查并提出建議?！秾嵤l例》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī),顯然屬于上述備案審查的范圍。戶籍限制與“六年一位”等措施則通常是以地方政府部門的規(guī)范性文件出現(xiàn),可以通過行政訴訟或行政復(fù)議對其進行合法性審查。

教育對一個人的影響是根本而長遠(yuǎn)的,教育政策對生育的影響也是不容忽視的。在一貫重視子女教育的中國,教育卻成為新時代的“三座大山”之一,壓得幾乎每一個家庭都透不過氣來,以至于很多父母都不愿生育一胎,遑論二胎、三胎。要從根本上解決中國的生育和教育問題,從中央到地方各級政府部門都需要尊重憲法規(guī)定的平等權(quán)和受教育權(quán),公平分配義務(wù)教育資源,并賦予民辦教育最大的招生自主權(quán),令其對中國教育資源的充分供給與公平分配發(fā)揮最大的效能。

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